Именно Сенат облекал в надлежащую форму лаконичные предложения царя, удостоверял указы и назначал обер-фискала, нового высшего сановника, пост которого был учрежден указом от 5 мая 1711 года. Под его началом находилось около пятисот шпионов, фискалов, которые должны были «тайно проведывать, доносить и обличать» все злоупотребления как высших, так и низших чиновников, а также и о других преступлениях противогосударственного и антиобщественного характера. Фискалы также должны были надзирать за исполнением законов. Они принимали доносы от частных лиц, имели право являться во все присутственные места и требовать на просмотр дела и документы. Обо всем, что они разузнавали, фискалы доносили в Сенат. В случае подтверждения истины в доносе половина штрафа шла в пользу фискала, а половина в казну, в случае же ложного обвинения указ предписывал «в вину ему того не ставить». Учреждение фискальства создавало широкое поле для злоупотреблений, превращая фискалов в своего рода инквизиторов, вымогающих деньги у безвинных людей, дрожащих от страха перед доносами. Обер-фискал Нестеров, которому удалось отправить на виселицу князя Гагарина, губернатора Сибири, сам был уличен в растрате государственных средств. Этот старик с белыми волосами, наводивший ужас на многие русские дома, был колесован, а затем палач отрубил ему голову. Некоторых из фискалов постигла такая же участь. После чего Петр создал еще одну должность – генерал-прокурора, который подчинялся только государю, – для надзора за самим Сенатом, фискалами и за всем управлением и судом.
Впрочем, и Сенат был в полном подчинении у царя. Так как сенаторы проводили самое продуктивное дневное время в болтовне и спорах, Петр установил в 1720 году регламент, который лимитировал время дискуссий до получаса в случае обсуждения текущих дел. Если за установленное время не принималось решения, то приносили бумагу и чернила и каждый сенатор письменно высказывал свое мнение. К членам могущественной ассамблеи всегда могли применить наказание палками или оштрафовать. Однако и этого было недостаточно, чтобы ускорить работу Сената. Дела скапливались в секретариате, и в 1722 году их скопилось уже шестнадцать тысяч. Князь Меншиков, который тоже заседал в Сенате, бесстыдно обирал тех, кто искал его покровительства. Петр знал об этом и время от времени сердился и одаривал своего фаворита дубинкой. Буря утихла, старые привычки должностных провинностей одерживали верх.
Сенату подчинялись главы восьми губерний, созданных царем: Архангельской, Ингрии (Санкт-Петербург), Москвы, Смоленска, Киева, Азова, Казани и Сибири. Эти обширные территории, в свою очередь, делились на уезды. Губернаторы следили за дорогами, полицией, контролировали исполнение приговоров, но их главной функцией был сбор налогов. Они были своего рода денежными накопителями, обладающими всей широтой власти, чтобы задействовать необходимые ресурсы и вернуть государству те большие деньги, которые от них требовали в связи с ведением войн. Попутно эти властелины присваивали себе значительные суммы. Их примеру следовали и их подчиненные разного уровня. Несмотря на все попытки Петра усилить контроль за поступлением денег, зачастую губернаторами становились люди некомпетентные, и из-за сложности с расчетами возникал хаос.
Стараясь упорядочить такое разное население своей империи, Петр распределил всех городских жителей на три гильдии. К первой гильдии относились банкиры, зажиточные торговцы, доктора, хозяева ремесленных мастерских, ко второй относились ремесленники и мелкие торговцы, а наемные рабочие и разнорабочие составляли третью гильдию. Они избирали на один год бургомистров. Люди, составлявшие первую гильдию, и бургомистры назначали магистраты, которые управляли городом. В компетенцию этих магистратов входили, в первую очередь, полицейские функции. Полиция была постоянно занята борьбой с разбоями, которые процветали в стране. По дорогам было опасно передвигаться, шайки разбойников бесчинствовали вплоть до окрестностей больших городов. Схваченных разбойников жестоко наказывали. Самых опасных сразу же вешали, некоторых наказывали кнутом, а потом отрезали носы. Однако эти жестокие меры не останавливали преступников. С каждым годом число их росло.
Но Петра занимала не внутренняя безопасность страны. Свое внимание он переключил на армию. За войны он дорого заплатил людскими ресурсами. Необходимо было найти новые резервы. После некоторых попыток он учреждает обязательную службу для различных классов общества. Все дворяне зачислялись на службу по достижении пятнадцатилетнего возраста солдатами в полк. Дети из богатых и известных семей обычно зачислялись в гвардейские полки, сыновья из более скромных домов – в регулярные полки. Нередко в Санкт-Петербурге можно было увидеть молодого князя, который стоял часовым на посту у входа в казарму. Его размещали, кормили и выдавали жалованье как простому солдату, он должен был испытать все тяготы службы, пройдя путь от простого солдата до следующих ступеней военной службы. Таким образом, служба становилась своего рода школой, которая воспитывала военную и гражданскую элиту страны. Петр и сам прошел эту суровую школу, начав от барабанщика, затем постепенно с годами поднимаясь до бомбардира, сержанта, знаменосца, капитана, полковника и генерал-лейтенанта. Он регулярно получал жалованье и записывал полученные суммы в своем дневнике: «В 1707 году жалованье полковника, полученное в Гродно: сто пятьдесят рублей». Он считал себя первым слугой государства и ждал, что все подданные по его примеру принесут свою частную жизнь в жертву общему делу. Для дворян срок службы был практически не лимитирован. Они могли уйти в отставку, только получив ранение, по инвалидности или по старости или ввиду тяжелой болезни. Но даже вышедших в отставку использовали до полной отдачи в зависимости от физических или интеллектуальных способностей: их отправляли в гарнизонные городки или брали на гражданскую службу. Дворяне были нужны везде и востребованы в любом возрасте. Чтобы пресечь хитрость и увертки непокорных, царь приказал конфисковывать их имущество и половину его отдавать лицам, заявившим о правонарушителе. Кроме того, виновных должна была ожидать и «политическая смерть». Став вне закона, они не имели больше никакой защиты и могли быть безнаказанно ограблены или убиты.
Та же забота о повышении «человеческой производительности» побудила Петра пополнить ряды дворянства людьми из среднего сословия.
Согласно указу от 16 января 1724 года, солдат самого скромного происхождения мог стать офицером, как и потомственные дворяне.
