Качества прозрачности могут вступать в противоречие между собой. Например, полнота оказывается противоположна понятности. Для решения этой проблемы предлагается так называемый layering — распределение информации по уровням. Для широких масс нужна упрощенная подача информации, но с возможностью продвигаться к большей полноте материала.
Власть сама делает себя прозрачной и сама же зачастую сопротивляется прозрачности и ее последствиям. Это противоречие можно четко увидеть, просто сопоставив риторику президента США Обамы и дело Wikileaks. Но в чем смысл? Зачем нужна «прозрачность» государству, которое выступает основным агентом ее реализации — законодательной и практической? Ведь «прозрачность» — это не очень удобно. Существование государственных чиновников в такой ситуации начинает напоминать пребывание в придуманном английским философом XVIII века Иеремией Бентамом «Паноптиконе» — тюрьме, где заключенные в каждый момент видны надзирателю.
Чтобы «продать» прозрачность власти, сторонники прозрачности приводят ряд аргументов, которые строятся вокруг темы увеличения доверия общества государству. Они утверждают: «Государство не будет подозреваться ни в чем плохом, скрываемом от общества — и это приведет к снижению недоверия, увеличению легитимности и, в конечном счете, к повышению управляемости общества».
Однако эта линия аргументации может оказаться не слишком убедительной. Доверие предполагает «образ того, кому можно доверять», сочетающий в себе компетентность, благие намерения по отношению к народу, честность. Прозрачность уменьшает впечатление компетентности власти, выставляя на обозрение всю нерациональность процесса принятия политических решений.
При этом отсутствие достаточной прозрачности воспринимается (на фоне постоянных деклараций о прозрачности) как недостаток честности, что тоже ведет к уменьшению доверия.
Сравнительные межкультурные исследования показывают, что прозрачность в Южной Корее ведет к падению доверия к правительству гораздо в большей степени, чем, например, в Нидерландах. Европейская политическая культура предполагает большую близость власти и граждан, поэтому они не так сильно потрясены открывшейся в результате прозрачности картиной. В азиатской политической культуре считается нормальной большая дистанция между гражданами и властью, позволяющая поддерживать такие мифы о власти, которые обеспечивают ее легитимность.
Итак, критики прозрачности указывают на ряд проблем, которые прозрачность ставит перед государственным управлением (governance):
• прозрачность демистифицирует власть, снижая уровень ее исключительности и тем самым (для многих политических культур) — легитимности;
• прозрачность ведет к несправедливым обвинениям, к постоянному поиску и обнаружению прессой и интернетом «жареных фактов»: цена негативной информации на рынке новостей выше;
• прозрачность может использоваться как орудие для устранения политических конкурентов;
• прозрачность тормозит работу власти и принятие государственных решений в силу необходимости в каждый момент времени оглядываться на оценивающую публику;
• большая прозрачность ведет к более изощренным способам скрываться и скрывать, как бы оставаясь прозрачным;
• прозрачность ведет к разрастанию бюрократической машины, которая теперь занимается еще и обеспечением собственной прозрачности.
Что на это отвечают защитники прозрачности?
Они готовы признать, что прозрачность за короткий срок не приведет к повышению доверия власти, хотя полагают, что это может произойти на более длительных промежутках времени.
Но все более влиятельной становится позиция, что власти и не нужно доверять. Как сказано у Джеймса Мэдисона при обсуждении конституционного устройства США: «Если бы людьми правили ангелы, не нужно было бы ни внутреннего, ни внешнего контроля». Власть склонна к злоупотреблениям и разного рода коррупции, следовательно, «общественный контроль» должен занимать свое место в общественной системе сдерживания и противовесов, сколь бы ни было это неудобно для власти.
Поэтому «прозрачность» оказывается самостоятельной ценностью, которая должна реализовываться любой ценой, даже за счет снижения эффективности управления.
Прозрачность становится условием нового витка развития демократии, т. е. более прямого участия граждан в государственном управлении. Если понятие «прозрачность» описывает действия власти по самораскрытию, действия тех, на кого смотрят, то понятие «участие» описывает действия тех, кто смотрит, т. е. граждан, надзирающих за деятельностью власти. Надзор за правительством, получение информации о его деятельности есть первый шаг граждан к участию в управлении страной, к тому, чтобы самим становиться властью. Без знания невозможно действовать. Общественный контроль на основе прозрачности оказывается участием: контролируй, находи недостатки, предлагай решения, участвуй в их реализации. Несмотря на все издержки прозрачности, власть готова внедрять ее именно для того, чтобы вовлечь граждан в процесс государственного управления, тем самым сняв с себя часть ответственности за происходящее. Если граждане сами принимают участие в принятии политических решений, их реализации и оценке результатов, то в конечном итоге они начинают контролировать себя самостоятельно.
В модели возрастающей демократии «общественный контроль» — это контроль со стороны всех граждан, а не со стороны специально уполномоченных общественных организаций. Да, граждане по-прежнему могут объединяться в такие организации, но сами эти организации, вступая в лоббистские отношения с властью под видом «общественного контроля», в идеальной западной демократии тоже должны становиться объектом более широкого общественного контроля. Идеальная форма реализации цифрового общественного контроля — это коллаборации (ситуативные совместные действия) в интернете, где не знающие друг друга граждане обсуждают и выдвигают различные оценки, предложения и решения.
«Прозрачность» для всех, в том числе и для кухарок, ставит на повестку дня сложный вопрос о компетентности. Государственные документы в силу специфики языка и тематики не могут быть понятны большинству граждан. Это, в свою очередь, задает проблему снижения образовательного и цифрового неравенства, с одной стороны, и с другой — к появлению института многочисленных посредников, обеспечивающих интерфейсы для обращения с государственными документами. В цифровом общественном контроле нет привилегированных субъектов, но практика его реализации показывает, что неравенство сохраняется. Общественный контроль могут осуществлять все, но далеко не каждый человек может или хочет этим заниматься. Могут — те, кто обладает соответствующими образовательными и цифровыми компетенциями. Хотят — те, кому это нужно в интересах бизнеса или в личных (в том числе политических) целях.
Ниже мы рассмотрим современное состояние общественного контроля в США и странах Европы. Десятая и одиннадцатая главы посвящены правовым основаниям и практике общественного контроля в США. Двенадцатая глава рассказывает о практике общественного контроля в Западной Европе. Тринадцатая глава книги посвящена теории, идеологии и риторике общественного контроля (прозрачности, участия, коллабораций).
Глава 10. Правовые основания и практика цифрового общественного контроля в США
Политическая идея о подотчетности органов власти (accountability) пронизывает историю США. Президент Авраам Линкольн свое знаменитое Геттинсбергкое послание, произнесенное в 1863 году во время Гражданской войны в США, заканчивает словами о правительстве, управляемом «властью народа, волей народа, для народа». Джеймс Мэдисон пишет в «Федералисте», что «дух республиканской свободы, очевидно, требует… не только того, чтобы вся власть проистекала от народа, но и чтобы те, кому она доверена, оставались в зависимости от народа…» («Федералист», № 37).
Именно такая формула — подотчетность (ответственность) правительства перед народом — принята в политической традиции США. Речь идет о механизмах и гарантиях, с помощью которых народ может держать под контролем властные структуры. И в первую очередь это основные политические институты, такие как местное самоуправление; разделение властей между исполнительными, законодательными и судебными органами; судебное ограничение (конституционный контроль) и Билль о правах.
Но осуществление контроля над органами власти и должностными лицами невозможно было бы без необходимой информации, без умения оценивать работу должностных лиц. Из этой простой, но фундаментальной предпосылки берет начало американская политическая линия по достижению прозрачности и открытости в деятельности органов власти. К этой линии относятся законы о свободе информации, законы о гласности в системе управления, требующие открытости в работе органов власти, нормативные акты, призванные обеспечить защиту госслужащих, сообщающих о внутриведомственных нарушениях, гарантийные механизмы по защите неприкосновенности частной жизни и соблюдению служебной этики (куда входит широкий круг вопросов, таких как кодексы поведения, конфликты интересов и раскрытие личной финансовой отчетности госслужащими).
