радикально решать судьбу общины не входило в планы комиссии, речь шла о поиске мер по ее постепенному упразднению. Судьбе общины было посвящено специальное заседание, на котором обсуждалось два вопроса: возможность облегчения выхода из общины отдельным лицам и меры по ограничению переделов55. Даже такая осторожная постановка вопросов вызвала жаркую полемику. Не все члены комиссии разделяли отрицательное отношение к общине, известный славянофил А. И. Кошелев, приглашенный в качестве эксперта, отстаивал право на существование этого самобытного явления российской жизни56. Он счел подбор сведений для комиссии тенденциозным и написал в защиту общины отдельную брошюру «Об общинном землевладении в России», издав ее в Берлине в марте 1875 г.
Дело в том, что община играла в жизни русского крестьянина огромную роль. Внутри коллектива он чувствовал себя защищенным от внешних невзгод, рассчитывая на помощь «мира». Для государства община стала после отмены крепостного права субъектом налогообложения, существовала круговая порука – коллективная ответственность за обязанности. Но в то же время община мешала развитию предпринимательства, поскольку крестьянин не мог по своей воле выйти из общины и начать собственное дело. Владение землей тоже было коллективным, наделы распределялись общиной, переделы происходили каждые три года. Таким образом, уже во второй половине XIX в. крестьянская община стала тормозить развитие экономики.
Попытки правительственных верхов решить аграрный вопрос и поправить положение пореформенного сельского хозяйства упирались во множество проблем, одной из которых было отношение власти к переселениям крестьян. Растущие крестьянские недоимки, препятствовавшие пополнению бюджета за счет взимания налогов с податного сословия, стали следствием недостаточности крестьянского надела. Исправить ситуацию можно было двумя способами: разрешить переселение крестьян на пустующие казенные земли или предоставить им кредит на покупку земли. Переселенческий вопрос был поставлен еще в конце 1860-х гг., когда подходил к концу девятилетний мораторий на отказ крестьян от надела и началось стихийное переселенческое движение.
Правительство предпринимало попытки разрешить переселенческий вопрос, но в то же время не собиралось поощрять переезды крестьян и создавать у них представление о возможности получить даровой земельный надел. Переселенческая комиссия А. М. Дондукова-Корсакова (1868–1869 гг.) пришла к решению упорядочить уже существующие правила. В дальнейшем Главный комитет об устройстве сельского состояния пошел на паллиативные меры, облегчавшие положение переселенцев. Так, 28 мая 1870 г. последовало высочайше утвержденное положение комитета о льготах переселенцам из казенных крестьян – переезды этой категории земледельцев не меняли объема казенного земельного фонда. Завершающий этап политики правительства Александра II в этом вопросе начался после окончания Русско-турецкой войны 1877–1878 гг. Она нанесла серьезный урон финансовой системе Российской империи, отложив введение золотого рубля, планировавшееся министром финансов М. X. Рейтерном. Изначально он должен был решить важные задачи выведения страны из финансового кризиса и поиска средств для проведения либеральных реформ. Эти задачи были им успешно решены за счет экономии государственных денег, поддержки предпринимательства и развития железнодорожного строительства. Благодаря его усилиям государственный бюджет пополнился, и Рейтерн рассчитывал приравнять российский рубль к золотому стандарту. В то время в стране действовал серебряный стандарт, введенный в 1839 г. министром финансов Е. Ф. Канкриным. Русско-турецкая война помешала планам Рейтерна, ив 1878 г. он добровольно ушел в отставку.
На повестку дня вновь был поставлен вопрос о поиске средств пополнения казны, важную роль в котором играла платежеспособность крестьян. Наделение их землей было возможно за счет казенных фондов, находившихся в ведении Министерства государственных имуществ, а разрешение на переселение зависело от Министерства внутренних дел. Оба ведомства выступили против. Но за разрешение переселений и разработку специального закона высказался Н. X. Бунге, в 1880 г. занявший пост товарища министра финансов. Неурожай 1880 г. привел к ускорению разработки законопроектов в этом направлении, но к их обсуждению приступили уже в следующее царствование57.
Неосуществленные реформы царствования Александра II оказались «в одной связке», как и проведенные преобразования. Отказ от переселенческой реформы был обусловлен нежеланием правительственных верхов решиться на изменение паспортного законодательства. Свобода передвижения жителей Российской империи регламентировалась «Уставом о паспортах и беглых», положения которого формировались на протяжении XVIII–XIX вв. В статье 1 этого устава говорилось, что никто не может отлучаться от места своего жительства без узаконенного вида или паспорта. Никто не мог покинуть пределы Российской империи без заграничного паспорта, выдававшегося на определенный срок. После воцарения Александра II общество ожидало отмены этих запретов, и эти ожидания не были обмануты. Коронация Александра II расширяла свободу передвижения: сенатским указом, изданным вместе с манифестом 26 августа 1856 г., отменялась особая пошлина за заграничные паспорта58.
Прочитав в отчете Министерства внутренних дел, что в 1857 г. за «беспаспортность» было задержано более 30 тыс. обывателей, а установление их личности, места жительства и отправка «домой» затрудняет работу полиции, Александр II распорядился рассмотреть существующие постановления о паспортах и разработать меры по их упрощению59. Правительственные верхи осознавали возрастающее желание населения переезжать, чему препятствовало действующее паспортное законодательство. В 1860–1870-х гг. неоднократно учреждались паспортные комиссии, но их работа неизменно заходила в тупик, столкнувшись с противоречием между целесообразностью реформирования паспортной системы и необходимостью ее сохранения в текущем виде из-за фискальной и полицейской функций паспорта. Русско-турецкая война 1877–1878 гг. отвлекла внимание правительства от этой проблемы, а последовавший за войной внутриполитический кризис вывел на первый план полицейскую функцию паспорта, позволявшую разыскивать активизировавшихся участников революционного движения60.
На втором этапе царствования Александра II началось «попятное движение», пересмотр реформ. Борьба в верхних эшелонах власти по вопросу выбора пути развития страны нашла отражение в полемике, развернувшейся в российской публицистике конца 1860-х – начала 1870-х гг. Поводом к началу дискуссии в 1868 г. стала записка псковского губернатора Б. П. Обухова, критиковавшего земство и в противовес ему предлагавшего правительственным кругам сделать ставку на поместное дворянство. При этом не все идеи, высказанные в записке, можно назвать строго консервативными: Б. П. Обухов выступил также с критикой круговой поруки и общинного землевладения. Распространение типографских экземпляров этого сочинения среди членов Государственного совета при поддержке начальника III Отделения П. А. Шувалова вызвало озабоченность представителей либерального лагеря, обеспокоенных возможностью реализации этой программы и свертыванием реформ. Для дискредитации идей записки Ю. Ф. Самарин и князь А. И. Васильчиков издали ее в Берлине со своими комментариями61. Реализации программы Б. П. Обухова помешали несколько факторов: публикация его записки, ставившая общество в известность о планах пересмотра реформ, отсутствие средств в казне для оказания финансовой помощи помещикам и нежелание Александра II пойти на политическую уступку дворянству62.
После отмены крепостного права в качестве административной единицы была учреждена крестьянская волость. В 1864 г. были созданы земские учреждения – органы местного самоуправления. В уездные земства избирались представители от
