Коэн, уполномоченный, преемник Кэплина, в середине 1968 года все еще занимавший эту должность, родился и вырос в Вашингтоне. В 1952 году он лучшим выпускником окончил юридический факультет Университета Джорджа Вашингтона. Следующие четыре года работал на низовых должностях в федеральной налоговой службе, после чего семь лет занимался в Вашингтоне адвокатской практикой, став в конце концов партнером в известной фирме Арнольда, Фортаса и Портера; в начале 1964 года вернулся в ФНС в качестве руководителя совета, а годом позже, в возрасте 37 лет, оказался самым молодым в истории уполномоченным по государственным доходам. Человек с коротко постриженными каштановыми волосами, честным взглядом и бесхитростными манерами, что еще больше подчеркивало его молодость, Коэн пришел из кабинета руководителя совета как чиновник, сумевший поднять репутацию совета как с общечеловеческой, так и с практической точки зрения. Он отвечал за административную реорганизацию, позволившую быстрее принимать решения, и за требование к ФНС, чтобы та занимала одинаковую юридическую позицию в отношении налогоплательщиков в спорных случаях (например, чтобы ФНС не могла занимать одну позицию в трактовке положений закона в Филадельфии и противоположную позицию по тому же вопросу в Омахе). Это сочли победой принципиальности над жадностью государства. Приняв должность, Коэн заявил, что намерен продолжать политику Кэплина, делая упор на «добровольное подчинение», стремясь к согласию или, по крайней мере, к отсутствию раздоров в отношениях с налогоплательщиками. Коэн — человек не столь общительный, как Кэплин, и больше склонный к рефлексии, и эта особенность его характера повлияла, конечно, на стиль работы ФНС. Коэн проводил больше времени за рабочим столом, поручая застольные речи подчиненным. «Мортимер был мастер таких вещей, — сказал он в 1965 году. — Общественное мнение поддерживает налоговую службу во многом благодаря его усилиям. Мы хотим содействовать этой традиции, но без моего прямого участия. Я просто не сумею, я сделан из другого теста».
Часто звучало обвинение, что ведомство уполномоченного по государственным доходам имеет слишком большую власть. Однако это не совсем так. Уполномоченный не имеет права предлагать изменения ставок налога или инициировать иные изменения налогового законодательства — такие полномочия есть только у министра финансов, который может спросить совета у уполномоченного по государственным доходам, но может этого и не делать. А принимать новый закон о налогообложении — это, конечно, прерогатива конгресса и президента. Но налоговые законы, поскольку должны регулировать множество самых разнообразных ситуаций, по необходимости составляются в весьма общих выражениях, и уполномоченный по государственным доходам несет единоличную ответственность (она может быть оспорена только в суде) за постановления, поясняющие детали того или иного закона. Порой сами разъяснения оказываются несколько туманными, и кто в таких случаях сможет разъяснить смысл лучше, чем их автор, то есть сам уполномоченный? Так и получается, что почти каждое слово, слетевшее с его уст — будь то за рабочим или за обеденным столом, — немедленно тиражируется пресс-службами налогового управления и доводится до сведения бухгалтеров и налоговых юристов, поглощающих его с жадностью, подчас не соответствующей значимости сказанного. Из-за этого многие смотрят на уполномоченного как на настоящего тирана. С ним не соглашаются эксперты по налогам — как теоретики, так и практики. Джером Хеллерстайн, профессор права Нью-Йоркского университета и советник президента по налогам, считает: «Уполномоченному по государственным доходам предоставлено очень широкое поле деятельности, и его действия на самом деле могут повлиять на экономическое развитие страны и на благосостояние частных лиц и корпораций. Но, если бы у него не было этой свободы действий, это привело бы к окостенению системы и однозначной трактовке интерпретаций, и таким практикующим юристам в области налогообложения, как я, стало бы легче манипулировать законом к выгоде клиентов. Широта поля деятельности и свобода действий придают работе уполномоченного здоровую непредсказуемость».
Можно с уверенностью сказать, что Кэплин — во всяком случае, явно — не злоупотреблял своей властью, как и Коэн. Посетив сначала первого, а затем и второго на рабочем месте, я свидетельствую: оба производили впечатление интеллектуалов, живущих с тем же нравственным напряжением, с каким, по словам Артура Шлезингера-младшего[25], жил Тор[26]. Нетрудно отыскать причину этого нравственного напряжения. Она в трудности воодушевлять на подчинение — добровольное или принудительное — закону, который никто по-настоящему не одобряет. В 1958 году, когда Кэплин выступал — как свидетель, компетентный в вопросах налогообложения, а не как уполномоченный по государственным доходам, — перед бюджетным комитетом палаты представителей Конгресса, он предложил всеохватную программу реформ, включающих, помимо прочего, либо тотальное устранение, либо сильное ограничение послаблений на налогообложение прироста капитала; снижение налоговых льгот на истощение месторождений нефти и других полезных ископаемых; удержание налогов на дивиденды и проценты, а также проект совершенно нового налогового закона, который должен был заменить принятый в 1954 году кодекс, каковой, по словам Кэплина, привел к «трудностям, сложностям и массе возможностей уклоняться от уплаты налогов». Вскоре после того как Кэплин покинул пост уполномоченного, он детально объяснил, каким должно быть идеальное налоговое законодательство — эпически простым, лишенным лазеек и большинства вычетов и исключений, при шкале ставок прогрессивного налога от 10 до 50 %.
В случае Кэплина разрешение нравственного напряжения, насколько он сумел его достичь, не результат одного лишь рационального анализа. «Некоторые критики цинично смотрят на подоходный налог, — рассуждал он, будучи уполномоченным. — По сути, они говорят: “Это сплошная неразбериха, и с ней ничего нельзя поделать”. Я не могу с этим согласиться. Действительно, здесь необходимо сейчас и будет необходимо множество компромиссов. Но я не могу принять пораженческий взгляд на проблему. В нашей налоговой системе есть нечто мистическое. Не важно, насколько она плоха с технической точки зрения, но она жизнеспособна из-за очень высокого уровня дисциплинированности налогоплательщиков». Потом он надолго замолчал, видимо, ища изъян в собственных аргументах: в прошлом всеобщее подчинение закону не всегда свидетельствовало о его разумности или справедливости. Потом Кэплин продолжил: «Оглядываясь на прошедшие годы, я думаю, что мы сумеем с честью выйти из положения. Вероятно, какой-нибудь кризис заставит нас увидеть что-то помимо корыстных интересов. Я оптимист и уверен, что лет через 50 у нас будет очень хорошее налоговое законодательство».
