Часть IV. Учреждения
ФИСКАЛЬСКАЯ СЛУЖБА РОССИИ
Зигзаги исторического пути (1711–1729 гг.) [859]
В череде административных преобразований Петра I особое место заняло создание фискальской службы (фискалата, фискалитета, как ее обыкновенно именовали позднейшие авторы). Традиция изучения этой службы протянулась с 1866 г., со времени защиты А. Д. Градовским магистерской диссертации «Высшая администрация России XVIII ст. и генерал-прокуроры» (изданной в том же году в виде монографии) [860]. Впоследствии специальное внимание фискалам в той или иной степени уделили С. А. Петровский, Т. В. Барсов, А. Н. Филиппов, Г. Н. Анпилов, С. Е. Шестаков, С. М. Казанцев и другие ученые. В 2000 г. данную историографическую традицию увенчало диссертационное исследование Н. В. Платоновой, результаты которого не нашли, однако, заметного отражения в публикациях [861].
Между тем, несмотря на почти полуторавековые научные изыскания, фискальская служба не анализировалась во взаимосвязи с иными современными ей отечественными органами юстиции. Поныне малопроясненными также остались вопросы как о предпосылках создания, так и о причинах упадка службы, об эволюции ее формально-иерархического статуса, о направлениях практической деятельности, о ее последних руководителях. Обозначенные вопросы и предопределили тематику настоящей статьи.
Основанная 2 марта 1711 г., как считается, по шведско-прусским образцам, фискальская служба явилась принципиально новым для России учреждением. Эта принципиальная новизна заключалась, думается, в сочетании трех параметров: 1) в последовательно выдержанном надзорном характере компетенции фискалов; 2) в формировании территориальных подразделений, полностью независимых от местных органов общего управления; 3) во всесословном принципе комплектования личного состава. Именно образование фискальской службы положило начало той, по емкому выражению С. А. Петровского, «организованной системе недоверия» Петра I к администрации всех уровней [862], которая десятилетие спустя нашла окончательное воплощение в прокуратуре.
Как представляется, складыванию высочайшего замысла о создании органов надзора решающим образом способствовали два фактора — разрастание госаппарата и небывалая интенсификация законотворческого процесса. Что до госаппарата, то, как известно, он начал все более разветвляться структурно и разбухать численно еще в 1700‐х гг. — сообразно потребностям Великой Северной войны. Эти малоупорядоченные поначалу административные преобразования сменились в 1710‐х гг. куда более планомерными реорганизациями — теперь уже во исполнение задачи построения «регулярного государства», гаранта достижения подданными «всеобщего блага».
Особенно резко возросло число служащих в региональном звене государственного управления. Если в 1690‐х гг. в местных учреждениях нашей страны трудилось 1918 дьяков и подьячих, то в середине 1710‐х гг. только в губернских канцеляриях — 4082 человека [863].
Однако чрезмерное разрастание госаппарата само по себе, быть может, и не составило острой проблемы, если бы не моральный облик тогдашних администраторов. Крайне слабо проникшись призывом Петра I всемерно «трудитца о ползе и прибытке общем», строители «преображенной России» принялись казнокрадствовать и лихоимствовать ничуть не менее старомосковских предшественников. В архивных собраниях сохранилось множество свидетельств о сколь разнообразных, столь и массовых должностных злоупотреблениях чиновников петровской поры.
Вторая предпосылка создания надзорных учреждений — интенсификация законотворчества — имела общий мотивационный корень с государственными преобразованиями 1710‐х — начала 1720‐х гг.: стремление Петра I утвердить в нашей стране режим salus publica, упомянутого «всеобщего блага». Для осуществления этой цели требовалось два условия: с одной стороны, создать «правильные» законы, исполнение которых неотвратимо вело бы россиян к поголовному процветанию, с другой — «правильные» учреждения, способные обеспечить надлежащее исполнение таких законов. Как образно выразился в послании к Петру I Г. В. Лейбниц, если в государственном механизме «все устроено с точной соразмерностью и гармонией, то стрелка жизни непременно будет показывать стране счастливые часы» [864].
Результатом исподволь укрепившейся веры монарха-реформатора во всесилие «правильного» закона оказался целый поток нормативных актов, зарегламентировавших решительно все стороны государственной и частной жизни. Достаточно сказать, что если за 47-летие, с февраля 1649 по февраль 1696 г., в России было обнародовано 1458 законодательных актов (из них 746 именных), то за шестилетие 1713–1718 гг. одних только именных указов появилось 3877 [865]. Между тем вся эта бесконечная череда указов, инструкций, регламентов, артикулов и уставов могла так и остаться мертвой буквой и не привести российских жителей к искомому благоденствию. «Правильные» законы могли ведь попросту не исполняться.
Стоит, наконец, отметить еще одно обстоятельство. В связи с ликвидацией в первые годы XVIII в. Боярской думы (замененной — до 1711 г. — сугубо аморфной «Консилией министров») из системы отечественного государственного управления выпало ключевое звено и неспециализированного внутриведомственного контроля. Контрольные же функции возникшей в 1701 г. Ближней канцелярии ограничивались чисто финансовой сферой. Таким образом, следует констатировать, что 1700‐е гг. явились апогеем безнадзорности российской власти за все 300-летие от преодоления Смуты начала XVII в. и до революционных потрясений начала
