какой вариант лучше, новая задержка могла снова оказаться лучшим вариантом. Таким образом, краткосрочная перспектива могла перерасти в долгосрочную.
Экономисты уделили немало внимания человеческой склонности откладывать важные дела на потом. Джордж Акерлоф объясняет ее тем, что люди сильно переоценивают затраты на действия в настоящем по сравнению с затратами на будущие действия[230]. По мнению Сьюзен Роуз-Аккерман, волокита может быть вполне рациональной, если речь идет о сложной организации. Предположим, что обязанности служащих пересекаются и есть несколько чиновников, которые могут решить конкретную проблему. В этом случае чиновник, известный своей оперативностью, окажется в худшем положении, чем коллеги, потому что будет перегружен просителями. Затягивание дела лучше, потому что оно перекладывает работу на других[231].
В нашем контексте более правдоподобным кажется объяснение, которое предложили Франсиско Гомес, Лоренс Котликофф и Луис Висейра. Они описывают конкурентную демократию, в которой срок пребывания в должности ограничен частотой выборов. Короткий срок пребывания в должности способствует краткосрочной оптимизации: если решение, которое принесет наибольшую пользу обществу в долгосрочной перспективе, кажется лично вам рискованным, оставьте его своему преемнику[232]. Советский Союз 1940-х годов не был демократией, но бюрократическое круговращение все еще оставалось конкурентным. До тех пор, пока нормальный срок пребывания в должности был короче, чем период отдачи от сложных решений, авторитарная система была так же склонна к прокрастинации, как и демократические.
В нашей истории сотрудники ГУЛАГа не хотели рисковать тем, что их привлекут к ответу за неверные решения, и самым безопасным вариантом было не принимать никаких решений и надеяться на повышение или перевод до того, как проблема станет кризисной. Как отразилась их нерешительность на государстве? Она привела к потерям времени: решение, которое оптимально было бы принять сразу, принималось позже. Но это было еще не все. Пока решение откладывалось, возникали дополнительные расходы. Чиновники тратили время в комитетах и рабочих группах, в ознакомительных поездках, занимаясь чтением и написанием корреспонденции, и на все это расходовались государственные ресурсы. Дело в том, что решение не просто откладывалось: чтобы оттянуть момент, когда придется его принять, его приходилось неоднократно рассматривать и пересматривать. Высшие чиновники тратили свое время на затягивание расследований, на составление и переработку сложных указов и инструкций, на выработку альтернативных вариантов, ни один из которых так и не был утвержден. В нашей истории необходимое им решение не имело абсолютно никакого политического значения: оно носило технический характер, его мог бы принять комитет экспертов. Проблема заключалась лишь в том, что решение принимал не комитет.
Издержки, причиной которых было стремление к самозащите руководителей среднего звена и нерешительность высшего руководства, взаимодействовали и подпитывали друг друга. Руководители высшего звена, оставив спорные вопросы в подвешенном состоянии, демонстрировали безразличие к возросшим операционным издержкам. Тем временем чиновники и руководители низшего звена продолжали избегать ответственности там, где это было необходимо, обходить правила там, где это было возможно, и страховаться, что, казалось, было наилучшим решением – тратить время и силы на попытки убедить Москву в необходимости что-то изменить. Таким образом, издержки принятия решений и оперативные издержки усугубляли друг друга. Чиновники, постоянно откладывавшие эффективные решения, ничего не делали, чтобы вырваться из этого порочного круга.
По мере того как краткосрочная перспектива перерастала в долгосрочную, смягчающим фактором стала человеческая способность к нормализации изменений в среде. Поначалу новый закон о секретности был пугающим. Чиновники не знали, как он будет работать и как может на них повлиять. Потребовалось несколько лет, чтобы научиться обходить этот закон и страховаться от него. Однако в конце концов он стал новой «нормой».
С этой точки зрения промедление имело свои преимущества. Откладывая принятие решения, высшие должностные лица просто ждали, пока руководители найдут приемлемые способы работы в новом режиме. В конечном счете сложившийся компромисс был узаконен. Нет никаких доказательств того, что это произошло намеренно, но сам факт говорит нам о том, что выжидательная позиция была разумной стратегией с точки зрения частных интересов тех, кто был вовлечен в процесс.
Секретность, страх и баланс секретности и мощности
Последствия закона о секретности, принятого в июне 1947 года, естественным образом вписываются в концепцию баланса секретности и государственной мощности. Диаграмма на графике 5 является продолжением диаграммы, представленной в главе 2 (график 4). Как и прежде, вертикальная ось отображает мощность государства, а горизонтальная – уровень секретности (который, в свою очередь, зависит от сочетания регламентирующих законов и предусмотренных наказаний).
В результате эта диаграмма, подобно предыдущей, покажет, что мощность государства достигает фактического максимума при уровне секретности S*. Однако отправная точка диаграммы – номинальный максимум мощности государства, указанный горизонтальной пунктирной линией с отметкой C¯. Номинальную мощность государства можно понимать как то, чего могли бы достичь бескорыстные храбрые чиновники, истинные «слуги народа», не стремящиеся ни к личной выгоде, ни к самозащите. Этот идеальный предел недостижим, потому что настоящие слуги народа всего лишь люди и, следовательно, в какой-то степени преследуют собственные интересы. Я не имею в виду, что все государственные служащие продажны; очевидно, что некоторые общества гораздо лучше других приближаются к верхнему пределу благодаря своим социальным нормам и методам отбора и подготовки некоррумпированных чиновников. Тем не менее запас святых ограничен повсюду, и у каждого есть личные потребности и желания, поэтому государственное управление никогда не бывает идеальным. В силу этих личных мотивов фактическая мощность государства всегда будет ниже номинальной.
График 5. Баланс секретности и мощности государства: секретность повышает мощность государства, сокращая опасность утечки, но снижает ее, увеличивая уровень страха
Примечание. На горизонтальной шкале более высокие уровни секретности (отмеченные ростом регулирования и утяжелением наказаний) расположены справа. На вертикальной шкале С¯ обозначает уровень номинальной мощности государства, в соответствии с данным в тексте определением. На каждом уровне секретности фактическая мощность государства равна номинальной мощности государства минус издержки от утечки секретов минус издержки, вызванные страхом. S* обозначает степень секретности, обеспечивающую максимальную фактическую мощность государства. Повышение секретности перемещает государство из точки Z, изначально предпочтительной для диктатора, в Z´: затраты на утечку еще больше снижаются, но затраты на страх увеличиваются гораздо больше, приводя к дальнейшему снижению эффективной мощности государства.
Диаграмма упрощает личные мотивы государственных служащих, сводя их к двум вычетам из номинальной мощности государства, возникающим из-за утечек информации и страха. Фактическая мощность – то, что остается после вычитания совокупных издержек, обусловленных утечками информации и страхом.
Издержки, обусловленные утечками информации, – это ослабление мощности государства в тех случаях, когда чиновники из соображений личной выгоды
